Trong nhiệm kỳ đầu của cựu Tổng thống Trump, ông thường xuyên bày tỏ bất mãn với Chủ tịch Fed Powell, nhưng không có tác động đáng kể đến tính độc lập trong việc hoạch định chính sách tiền tệ của Fed. Tuy nhiên, trong nhiệm kỳ thứ hai, chính quyền Tổng thống dường như đang có những nỗ lực rõ ràng hơn nhằm điều chỉnh hành động của Fed phù hợp hơn với định hướng của Nhà Trắng. Bản báo cáo này sẽ trước hết điểm lại cơ cấu tổ chức đặc thù và đôi khi gây nhầm lẫn của Fed và Ủy ban Thị trường Mở Liên bang (FOMC), tiếp theo là phân tích về vai trò truyền thống của Tổng thống trong việc ảnh hưởng đến Fed, và sau đó là các phương án chưa từng có tiền lệ mà chính quyền hiện tại có thể theo đuổi để thay đổi cách hiểu truyền thống đó. Cuối cùng, báo cáo sẽ lý giải lý do tại sao phần lớn các nhà kinh tế học đều đồng thuận rằng việc tách biệt chính sách tiền tệ khỏi chu kỳ bầu cử là điều tích cực, đồng thời phân tích những rủi ro đối với triển vọng vĩ mô.

Nhắc lại cơ cấu của Fed

Chính sách lãi suất của Fed được quyết định bởi FOMC, gồm 12 thành viên: bảy Thống đốc thuộc Hội đồng Thống đốc ở Washington D.C., Chủ tịch Fed New York và bốn Chủ tịch của các Ngân hàng Dự trữ khu vực khác được luân phiên hàng năm trong số 11 ngân hàng còn lại. Bảy Thống đốc này được Tổng thống đề cử và Thượng viện phê chuẩn. Mỗi nhiệm kỳ kéo dài 14 năm, với một nhiệm kỳ mới bắt đầu hai năm một lần vào các năm chẵn. Một thành viên đảm nhận phần còn lại của nhiệm kỳ có thể được tái bổ nhiệm cho một nhiệm kỳ đầy đủ mới.

Chủ tịch và Phó Chủ tịch của Hội đồng Thống đốc được bổ nhiệm từ các Thống đốc hiện tại bởi Tổng thống và phải được Thượng viện thông qua. Họ có nhiệm kỳ 4 năm, có thể được gia hạn. Sau khi kết thúc vai trò lãnh đạo, họ vẫn có thể tiếp tục đảm nhiệm vai trò Thống đốc, dù trường hợp này hiếm gặp. Lần gần nhất một cựu Chủ tịch vẫn ở lại với tư cách Thống đốc là ông Marriner Eccles vào cuối những năm 1940.

Cần lưu ý rằng Chủ tịch và Phó Chủ tịch FOMC không được Tổng thống trực tiếp bổ nhiệm mà do FOMC lựa chọn, dù theo thông lệ thì Chủ tịch Hội đồng Thống đốc cũng sẽ được chọn làm Chủ tịch FOMC. Quyền lực chính thức của các vị trí lãnh đạo không lớn hơn nhiều so với thành viên thông thường, nhưng vị thế lãnh đạo đến từ sự tôn trọng truyền thống của các thành viên đối với Chủ tịch.

Thông thường, ảnh hưởng của Tổng thống đến chính sách tiền tệ là thông qua việc đề cử nhân sự vào Hội đồng Thống đốc. Tuy nhiên, như Bảng 1 cho thấy, khả năng tác động này là khá hạn chế, ngay cả trong trường hợp Chủ tịch Powell rời Hội đồng sau khi kết thúc nhiệm kỳ vào năm tới. Phần lớn các Thống đốc không hoàn thành đủ 14 năm nhiệm kỳ vì lý do cá nhân, do đó nếu kiên nhẫn, Tổng thống có thể dần lấp đầy các ghế trống bằng người được lựa chọn.

Ngoài ra, Tổng thống cũng có thể gián tiếp tác động bằng cách đưa ra phát ngôn công khai hoặc gặp gỡ với Chủ tịch Fed – dù hình thức này ngày càng ít phổ biến. Trong nhiệm kỳ trước, dù ông Trump thường xuyên công kích Fed, các nhà quan sát vẫn cho rằng các quyết định của Fed dựa trên thực trạng kinh tế, không bị ảnh hưởng bởi áp lực chính trị.

...và trong những thời điểm bất thường

Gần đây, Tổng thống đăng trên mạng xã hội rằng "Không thể sa thải Powell sớm hơn nữa!", cùng với phát ngôn của Chủ tịch Hội đồng Kinh tế Quốc gia Hasset vào thứ Sáu tuần trước, làm dấy lên lo ngại rằng Tổng thống có thể tìm cách bãi nhiệm ông Powell khỏi vai trò Thống đốc hoặc Chủ tịch Fed, hoặc cả hai. Theo luật, Thống đốc chỉ có thể bị sa thải "vì lý do chính đáng", được hiểu là hành vi sai phạm nghiêm trọng chứ không phải bất đồng chính sách. Phán quyết của Tòa án Tối cao trong vụ Humphrey’s Executor kiện Hoa Kỳ năm 1935 đã khẳng định nguyên tắc này.

Tuy nhiên, chính quyền hiện tại đang thách thức tiền lệ đó. Hai thành viên của các cơ quan độc lập khác (NLRB và MSPB) gần đây bị sa thải, tòa án sơ thẩm phán quyết việc này là bất hợp pháp nhưng chính quyền đã kháng cáo và Tòa án Tối cao đã nhận đơn. Nếu Tòa ủng hộ chính quyền, họ có thể mở đường cho việc bãi nhiệm các Thống đốc Fed và thay thế bằng người thân tín, thậm chí không công nhận nhiệm kỳ của các Chủ tịch ngân hàng khu vực vào tháng 2 tới.

Một khả năng khác là Tòa ủng hộ chính quyền trong các vụ NLRB và MSPB, nhưng vẫn xem xét Fed như một trường hợp riêng biệt. Nếu Tòa bác bỏ lập luận của chính quyền, ông Powell sẽ giữ được vị trí Thống đốc. Tuy nhiên, vẫn còn một lỗ hổng pháp lý: liệu Tổng thống có thể cách chức Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Fed không, khi các vị trí này không được luật bảo vệ "vì lý do chính đáng"? Dù chưa từng có tiền lệ, có thể ông Barr – cựu Phó Chủ tịch Giám sát – đã từ chức để tránh trở thành tiền lệ xét xử.

Nếu việc cách chức Powell thành công, chính quyền sẽ hy vọng ông từ nhiệm như các cựu Chủ tịch trước đó. Tuy nhiên, Powell có thể tiếp tục giữ ghế Thống đốc đến cuối nhiệm kỳ Tổng thống, ngăn chặn việc bổ nhiệm người mới. Ngoài ra, ông vẫn có thể được chọn làm Chủ tịch FOMC – một chức vụ không cần Tổng thống phê chuẩn, tiếp tục duy trì ảnh hưởng trong chính sách tiền tệ.

Tại sao độc lập của Fed quan trọng?

Phần lớn các nhà kinh tế học đồng thuận rằng chính sách tiền tệ nên được tách biệt khỏi các mục tiêu chính trị ngắn hạn. Lịch sử cho thấy khi ngân hàng trung ương thiếu tính độc lập, lạm phát thường cao hơn và kém ổn định hơn. Kinh nghiệm quốc tế cũng xác nhận rằng ngân hàng trung ương độc lập có xu hướng kiểm soát lạm phát tốt hơn.

Nếu Fed mất đi tính độc lập, kỳ vọng lạm phát sẽ tăng, kéo theo lãi suất dài hạn cao hơn, gây áp lực lên tăng trưởng và làm xấu đi tình hình ngân sách. Dù các tác động tiêu cực này được kỳ vọng sẽ ngăn Tổng thống can thiệp vào Fed, nhưng thực tế cho thấy ông thường hành động theo ý mình.